PPrimeramente, es necesario examinar en qué instrumentos normativos está prevista esta Responsabilidad Patrimonial de la Administración y de los poderes públicos en general.
Siguiendo la jerarquía de fuentes, el primer precepto que informa la regulación de la responsabilidad patrimonial es el artículo 9.3 de la Constitución Española que consagra la responsabilidad de los poderes públicos. Más adelante, en el artículo 106.2 CE se establece que:
“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Es necesario prestar atención a la expresión en los términos establecidos por la ley, porque de alguna forma acota este derecho que tienen los particulares y evita en parte que la Administración se convierta en garante universal de todos los daños que pudieran sufrir los ciudadanos en cualquier circunstancia.
La ley que anteriormente desarrollaba estos preceptos constitucionales era la ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común. Actualmente, con la reforma de 1 de octubre de 2015, está en vigor la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público cuyos artículos 32 y ss regulan la Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas. No obstante, la regulación es sustancialmente la misma.
Para intentar definir qué significa la responsabilidad patrimonial en el ámbito de las vías de comunicación, el artículo que aquí interesa es el 32 de la Ley 40/2015:
“Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”.
La circulación en las carreteras se da en el marco de una obra pública que puede estar gestionada de forma directa o de forma indirecta, mediante contratos de concesión de obras o de servicios, como es el caso de las autopistas de peaje, mayoritariamente.
Pues bien, es posible que mientras circulemos por alguna de estas vías podamos sufrir algún daño que sea consecuencia de un normal o anormal funcionamiento de la Administración Pública (señalización, limpieza de la calzada, entre otros) y por ello nos debe indemnizar con la ayuda de un abogado accidentes en España, siempre y cuando sea un daño que no tengamos el deber de soportar (más adelante se contrastará este deber jurídico con los estándares de calidad).
Elementos de la responsabilidad patrimonial
E En primer lugar, es importante señalar que la responsabilidad es objetiva, de forma que la Administración habrá de responder independientemente de que el daño hubiera sido causado por dolo o culpa, siempre que se den los requisitos que veremos a continuación:
Que se haya producido una lesión en nuestros bienes o derechos, la cual ha de reunir unas características concretas:
- Antijurídica, de forma que el ciudadano no tenga el deber de soportar ese daño. Este requisito se explica porque hay determinadas cargas que los ciudadanos han de soportar sin que haya derecho a indemnización como el pago de un impuesto o una sanción.
- Efectiva, que se trate de un daño real, no potencial, que afecte tanto a daños patrimoniales como a daños morales.
- Cuantificable, que se pueda valorar económicamente.
- Individualizada, que pueda identificarse con una persona o grupo de personas determinadas.
- Que el daño se pueda atribuir a la Administración, es decir, que haya sido causado por un servicio público, cuyo funcionamiento haya sido:
- Normal, ya que aun teniendo un funcionamiento regular sin que pueda imputarse ningún incumplimiento de deberes, los daños se producen como consecuencia de riesgos inherentes a la actividad social.
- Anormal, entendiendo que ha habido una actuación incorrecta de la Administración por prestar el servicio de forma deficiente.
- Que exista una relación causa-efecto entre la conducta administrativa y el daño que se alega. De esta forma habrá de existir una conexión entre la actividad de la Administración y el daño que se ha producido, pudiendo darse diferentes situaciones en las que exista parte de culpa por el ciudadano, lo que no excluye el deber de indemnizar de la Administración, aunque supone una reducción en la cuantía indemnizatoria o bien que intervenga un tercero, circunstancias que no exoneran a la Administración, pero pueden suponer una rebaja en la cuantía de la indemnización.
Ámbitos de Responsabilidad Patrimonial en las vías
P Para este punto, es importante centrarse en la línea jurisprudencial existente sobre varios de los aspectos acerca de los cuales puede versar la Responsabilidad Patrimonial en este sector.
1. Accidentes por atropellos de especies cinegéticas:
Inicialmente, se procederá a analizar la variación legislativa habida en relación con la responsabilidad de los aprovechamientos cinegéticos. Para ello se necesita tener en cuenta la Disposición Adicional séptima del Real Decreto Legislativo 6/2015 de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, donde se establece literalmente que:
“En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas en las vías públicas será responsable de los daños a personas o bienes el conductor del vehículo, sin que pueda reclamarse por el valor de los animales que irrumpan en aquéllas”.
No obstante, también puede responder el titular del aprovechamiento cinegético o el titular del terreno si se ha llevado a cabo una acción de caza colectiva el mismo día del accidente o que haya concluido doce horas antes y que se deba a la misma.
A sensu contrario debe entenderse que, si el accidente se ha producido cerca de un coto de caza, pero no habido tal acción este no puede responder por los daños sufridos. También la Administración puede ser responsable si no ha reparado las vallas que separan el aprovechamiento con la calzada o bien no ha dispuesto la señalización específica para advertir a los usuarios del peligro por irrupción de animales en la vía.
Esta redacción es fruto de la modificación legislativa introducida por la Ley 17/2005 de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos, pero anteriormente esta disposición estaba redactada de la siguiente manera:
“En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas será responsable el conductor del vehículo cuando se le pueda imputar incumplimiento de las normas de circulación. Los daños personales y patrimoniales en estos siniestros, sólo serán exigibles a los titulares de aprovechamientos cinegéticos o, en su defecto, a los propietarios de los terrenos, cuando el accidente sea consecuencia directa de la acción de cazar o de una falta de diligencia en la conservación del terreno acotado”.
Nótese que la diferencia es sustancial ya que en la primera regulación los cotos de caza (según la jurisprudencia menor de las Audiencias) respondían tanto de forma subjetiva como de forma objetiva (tal y como se señala en el FJ1 de la STS 50/2016 de 11 de febrero - RJ 2016\247 Aranzadi-) bien a través de la aplicación de la entonces Disposición Adicional novena de Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo por falta de diligencia en la conservación del terreno (concepto jurídico indeterminado) o bien a través de la Ley 1/1970, de 4 de abril, de caza que establece en su artículo 33 la responsabilidad de los titulares de aprovechamientos cinegéticos por los daños que causen las piezas de caza procedentes de los cotos.
Lo que sustancialmente viene a decir la Sala Civil del Tribunal Supremo en la STS 50/2016 de 11 de febrero es que los accidentes por atropellos de especies cinegéticas no se pueden catalogar como accidentes de caza sino como accidentes de circulación (he aquí la modificación de 2014 de la DA 9ª del Real Decreto Legislativo 339/1990) y por tanto, cuando estos ocurren, se deben interpretar a la luz de la ahora DA 7ª Real Decreto Legislativo 6/2015 responsabilidad subjetiva y no de la Ley de Caza de 1970 responsabilidad objetiva (FJ2).
Esta modificación es fruto de las reivindicaciones de los cotos de caza por el excesivo gravamen al que se veían sometidos por el hecho de tener que responder bien subjetivamente cuando el conductor incumplía las normas de seguridad vial o bien objetivamente por los daños causados por las piezas de caza, así recogido en la Ley de Caza.
No obstante, aun cuando la Sala apuesta por este tipo de responsabilidad, desestima el recurso de casación en cuestión, en virtud del principio de doctrina de efecto útil, porque en segunda instancia quedó establecido que el arrendatario del coto de caza no había cumplido en sus justos y estrictos términos el programa de actuación cinegética establecido y por tanto no había habido la diligencia exigible contemplada en la redacción original de la Disposición Adicional novena.
Planteada ya la problemática de los cotos de caza conviene ahora ver el papel que juega la Administración en este tipo de siniestros, aunque, al contrario de lo que ha ocurrido con los cotos de caza, no ha habido modificación legislativa respecto a la responsabilidad de la Administración en este punto.
La STJCyL 96/2007 de 23 de febrero (ARANZADI - RJCA\2007\244) arroja luz sobre la posición de la Administración en el caso de atropellos a especies cinegéticas y es que parte de la responsabilidad objetiva de la Administración contenida en la CE y en la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público para decir que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, y luego introducir la necesidad de la existencia de un riesgo inherente a la utilización del servicio que haya rebasado los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social para poder hablar de un daño antijurídico (FJ4). He aquí una manifestación de lo que se apuntaba al principio sobre la modulación de la responsabilidad de la Administración en estas circunstancias.
2. Deficiente señalización de las vías de comunicación:
El Real Decreto 6/2015, de 30 de octubre, del Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (en adelante, LTSV) señala en su artículo 57 que corresponde al titular de la vía la instalación y conservación de las señales y marcas viales, aunque los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico podrán instalar señales sin autorización previa.
Por otro lado, continúa el artículo, “la responsabilidad de la señalización de las obras que se realicen en las vías, corresponderá a los organismos que las realicen o a las empresas adjudicatarias de las mismas”. Más aún, el artículo 53.2 obliga, salvo circunstancias especiales, a obedecer las prescripciones indicadas por las señales aun cuando parezca que están en contradicción con el normal comportamiento de la circulación, el cual debe ser analizado en su momento por un abogado accidentes en España.
3. Ausencia de señalización:
El hecho de no existir determinada señalización es un supuesto de deficiencia y, por tanto, contrario al artículo 57 de la LTSV. A priori parece, pues, que haya de existir funcionamiento anormal porque en sentido amplio se obliga a la Administración a señalizar correctamente las vías.
Esta afirmación contrasta con el principio necesidad por cuanto se debe comprobar si realmente la Administración es condenada en todos los supuestos de falta de señalización o si por el contrario solo en determinadas circunstancias concretas, eximiéndola cuando dicha señalización no sea necesaria o bien no exista nada que señalizar realmente.
El Tribunal Supremo tiene doctrina consolidada al respecto sobre ausencia de señalización. Una de las sentencias es la de 15 de abril de 2011 que resuelve el recurso de casación 1993/2009 (ARANZADI - RJ\2011\3532). El procedimiento en primera instancia en la Audiencia Nacional versa sobre la desestimación de una reclamación por daños por parte del Ministerio de Fomento originada por una salida de la vía debido, supuestamente, a una ausencia de señalización de un estrechamiento de calzada y la existencia de un escalón lateral en la vía.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestima el recurso contencioso- administrativo por no quedar acreditado el nexo causal entre el posible funcionamiento anormal de la Administración y los daños causados en el particular, teniendo en cuenta que este último superaba la velocidad máxima permitida en 30 km/h, siendo esta de 50 km/h.
Continúa diciendo que el punto quilométrico donde se produjo el accidente no puede ser considerado un punto negro, según la información aportada por la Jefatura Provincial de Tráfico de León, por cuanto, y este es un argumento muy importante que permite la exoneración de responsabilidad de la Administración, el hecho de reforzar la medidas de seguridad de una vía o reparar algún desperfecto después de tener lugar un accidente no implica automáticamente una presunción iuris et de iure de reconocer la responsabilidad de la propia Administración.
4. Deficiente mantenimiento de la señalización:
Otra posibilidad que podría originar Responsabilidad de la Administración sería la mala conservación de las señales instaladas en las vías, de forma que puedan causar siniestros. Un ejemplo es el caso de un motorista que para detener la motocicleta en un cruce frenó encima de una señal horizontal de “ceda el paso” perdiendo el control del vehículo debido a que la pintura de la indicación vial se encontraba mojada por el rocío (STSJ Andalucía 680/2015 de 9 de julio -ARANZADI JUR 2015\223729).
Este supuesto se produce en la Autovía A-92, cuyo mantenimiento y conservación en el punto del accidente corresponde a la Unión Temporal de Empresas ESCA-LOP, por lo que se discute, a parte de la conducta de la víctima, es la concurrencia de culpas entre la Administración andaluza y la empresa concesionaria.
En la argumentación el Tribunal recuerda los presupuestos que deben darse para que tenga lugar la responsabilidad patrimonial, que son principalmente los ya contenidos en la Ley 40/2015, pero añade un matiz basándose en la jurisprudencia del Tribunal Supremo y es que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal es indiferente la calificación de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que puedan influir, alterando, el nexo causal.
Aquí se encuentra la clave para que la Administración no se convierta en un seguro universal tal y como se ha venido apuntando. Volviendo al caso, como consecuencia del informe emitido por la Guardia Civil el día del siniestro se terminó borrando la marca vial para sustituir el “ceda el paso” por una señal vertical.
Además, en el informe constaba la existencia de sustancias deslizantes que mezclado con la pintura resbaladiza supone un peligro especial para los motoristas. En referencia a la responsabilidad de la UTE el Tribunal sentencia que si bien la inclusión de determinada señalización corresponde a su titular (en este caso la Junta de Andalucía), la UTE debió asegurase a su vez que no existiesen sustancias deslizantes que, junto con el rocío en la señal, fueron los factores clave para la producción del accidente.
El veredicto del Tribunal es la estimación del recurso presentado por el motorista, condenando solidariamente a la Consejería de Fomento y Vivienda y a la UTE ESCA -LOP al pago de la indemnización por los daños materiales en la motocicleta, así como los daños personales del conductor.
5. Desprendimientos de tierra, piedras u otros elementos:
El último supuesto a analizar es el caso de los desprendimientos de tierra, piedra u otros elementos que pueden ocupar la calzada e incidir en la producción de accidentes. Habremos de analizar cuál es la concreta responsabilidad de la Administración por mantenimiento de elementos externos a la vía strictu sensu.
Este es un caso donde se produce un accidente con resultado de muerte en un puente situado sobre el río Cidacos, para acceder a Arnedillo (La Rioja), al perder el control del vehículo y posteriormente caer al río. Recurso contencioso -administrativo este resuelto por la STSJ La Rioja 155/2011 de 14 de abril (ARANZADI- JUR\2011\198411).
El mismo día antes del mencionado accidente tuvo lugar otro como consecuencia de un desprendimiento que provocó daños en el cárter de otro vehículo y el consecuente esparcimiento de aceite por la calzada. Sin embargo, según comenta el Tribunal, no queda acreditado en autos que este accidente incrementara la posibilidad de producción de otros con posterioridad (entendemos que se refiere tanto a los posibles restos de aceite que quedasen en la calzada como a las piedras desprendidas).
6. Los daños causados por el viento y otros fenómenos meteorológicos:
Para valorar la conveniencia de la exclusión de los daños causados por el viento y otros fenómenos meteorológicos, debe tenerse en cuenta la existencia de un organismo público, el Consorcio de Compensación de Seguros, que cubre este tipo de siniestros.
La cobertura del Consorcio está establecida, en primer lugar, en el Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros, aprobado inicialmente por el art. 4 de la Ley 21/1990, de 19 de diciembre, de adaptación del Derecho español a la Directiva 88/357/CEE, sobre libertad de servicios en seguros distintos al de la vida y actualización de la legislación sobre seguros privados, que aprueba el Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros, norma sustituida en la actualidad por el Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros.
El tema también está regulado por el Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios64 y la Resolución de la Dirección General de Seguros de 28 de mayo de 200465, que completa el citado Real Decreto, aunque todo esto debe determinarse a través de un abogado en responsabilidad Civil.
El aumento de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial realizadas por los particulares contra la Administración Pública
En los últimos años se ha producido un aumento importante del número de reclamaciones que los particulares dirigen contra la Administración Pública: su litigiosidad es la más elevada de cualquier sector del derecho de daños español.
De momento basta señalar el incremento de la jurisprudencia sobre la materia y el número de casos que llegan al Tribunal Supremo que, concretamente en la Sala 3ª12, es ascendente en los últimos ocho años (1997-2004). Aunque este dato no es un factor definitivo, ya que hay muchos casos que no superan las limitaciones de la casación, sin duda es relevante.
También han aumentado significativamente los casos en que aparece como parte del proceso alguna compañía aseguradora y se ha incrementado el número de reclamaciones dirigidas contra las Administraciones por los daños derivados de la asistencia sanitaria pública.
Los seguros de responsabilidad civil contratados por la Administración Pública en España
La práctica de la contratación de las Administraciones Públicas en España contradice las tajantes afirmaciones de la Dirección General de Seguros: la firma de estos contratos es una realidad consolidada y muy habitual en el funcionamiento ordinario de las distintas Administraciones Públicas.
Existen pólizas para todo tipo de entes jurídico administrativos (administraciones territoriales general del Estado, autonómica, local- e institucionales) que son especialmente útiles para las corporaciones locales con poco presupuesto (como los 5.783 municipios españoles que tienen menos de 5.000 habitantes36) o los entes instrumentales de dimensiones reducidas: es comprensible que una Administración Pública pequeña (y sus gestores) pueda temer que un siniestro grave, por el que deba pagar una elevada indemnización, pueda afectar negativamente a su presupuesto. Para exponer el estado de la cuestión, distinguiremos dos niveles.
El primer nivel es el de los seguros voluntarios que contrata la Administración Pública, el tipo de aseguramiento más frecuente en este ámbito. Dada la gran variedad de entes que pueden tener la naturaleza jurídica de Administración, circunscribiremos nuestro estudio a cuatro ámbitos37: las Administraciones locales, las Administraciones autonómicas, la Administración general del Estado y sus Ministerios y las Administraciones institucionales, en especial la Administración Pública Sanitaria.
El segundo nivel es el de los seguros obligatorios. Para ello, nos centraremos en el principal seguro obligatorio en este ámbito: el seguro obligatorio de las Administraciones locales en materia de festejos municipales.
Las diferencias entre los seguros voluntarios y obligatorios38 son lo suficientemente relevantes como para justificar su estudio por separado.
- El seguro obligatorio se caracteriza por el carácter imperativo de su regulación que condiciona la libertad de la autonomía de la voluntad: las partes están obligadas ex lege a contratar el seguro y, en algunos casos, la Ley impone su contenido. En cambio, en el seguro voluntario la persona física o jurídica puede decidir si lo contrata y no tiene limitada su autonomía privada.
- El seguro obligatorio se asocia, en muchas ocasiones, aunque no siempre, a supuestos de responsabilidad objetiva en el caso del ejercicio de algunas actividades que presentan un riesgo importante de causar daños: la mayoría de leyes especiales sobre responsabilidad que regulan estas actividades exigen la contratación de un seguro de responsabilidad civil que garantice la efectiva satisfacción de la indemnización hasta unos límites cuantitativos.
- En el deber de asegurarse se manifiesta el interés de proteger a la víctima y de garantizar el pago de la indemnización. Así, el seguro obligatorio de responsabilidad civil permite al potencial responsable prever el alcance de su responsabilidad, garantiza la indemnización a la víctima y reduce los costes de gestión del sistema. En cambio, el seguro de responsabilidad civil voluntario suele actuar en un contexto en el que el criterio de imputación de los daños es el de la responsabilidad por culpa o actúa como complementario del seguro obligatorio.